Prof. A. Fici | Il volontario e l’attività di volontariato nel Codice del Terzo Settore

Si tratta di norme che, seppur collocate nel Codice del terzo settore, non sono necessariamente legate agli enti del terzo settore. Il volontario è infatti, una figura soggettiva di natura generale che può giuridicamente configurarsi anche all’esterno del terzo settore e dei suoi enti. Tale è anche l’attività che lo caratterizza, ovverosia l’attività di volontariato.

Il CTS proclama innanzitutto il “valore e la funzione sociale” dell’attività di volontariato, di cui deve essere promosso lo sviluppo salvaguardandone la spontaneità ed autonomia, e favorito l’apporto originale per il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, anche mediante forme di collaborazione con lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli enti locali (art. 2 CTS).

Così statuendo, il CTS non fa altro che ribadire quanto già implicitamente risulta dalla Costituzione, per come la Corte Costituzionale la interpreta da tempo. Nella “storica” sentenza 75/1992, la Corte chiarisce che il volontariato costituisce un modo d’essere della persona nell’ambito dei rapporti sociali. Il volontariato rappresenta secondo la Corte un modello fondamentale dell’azione positiva e responsabile dell’individuo e l’espressione più immediata della primigenia vocazione sociale dell’uomo, derivante dalla sua identificazione con le formazioni sociali e dal conseguente vincolo di appartenenza attiva che lega l’individuo alla comunità degli uomini.

In altre parole, secondo la Corte Costituzionale, il volontariato costituisce “la più diretta realizzazione del principio di solidarietà sociale, per il quale la persona agisce non per calcolo utilitaristico o per imposizione dell’autorità, ma per libera e spontanea espressione della profonda socialità che caratterizza la persona stessa. Si tratta di un principio che, comportando l’originaria connotazione dell’uomo uti socius, è posto dalla Costituzione tra i valori fondanti dell’ordinamento giuridico, tanto da essere solennemente riconosciuto e garantito, insieme ai diritti inviolabili dell’uomo, dall’art. 2 della Carta costituzionale come base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal Costituente. Della natura di tali diritti fondamentali il volontariato partecipa: e vi partecipa come istanza dialettica volta al superamento del limite atomistico della libertà individuale, nel senso che di tale libertà è una manifestazione che conduce il singolo sulla via della costruzione dei rapporti sociali e dei legami tra gli uomini, al di là di vincoli derivanti da doveri pubblici o da comandi dell’autorità”.

È nel titolo III del CTS che si trova la definizione e la disciplina di volontario e volontariato (ad esclusione dei volontari del servizio civile universale e della cooperazione allo sviluppo cui queste norme non si applicano). Questo titolo si compone di tre articoli, gli artt. 17-19.

L’art. 17, comma 2, CTS, definisce il volontario come “una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo settore, mettendo a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità per promuovere risposte ai bisogni delle persone e delle comunità beneficiarie della sua azione, in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà”.

Da questa disposizione si evince che il volontario può esistere come figura soggettiva giuridica anche all’esterno di un ETS. Si evince inoltre che il fine dell’azione volontaria non può essere il lucro, neanche indiretto, e che l’attività di volontariato si caratterizza per il suo carattere di personalità, spontaneità (che ne determina la non coercibilità giuridica) e gratuità.

Riguardo alla gratuità, l’art. 17, comma 3, CTS, stabilisce che l’attività di volontariato non può essere retribuita in alcun modo e da nessuno. Il volontario può solo ricevere, per l’attività prestata, un rimborso delle spese effettive e documentate cui sia andato incontro per realizzare l’attività di volontariato. Per tale ragione sono vietati i rimborsi spese forfetari, cioè non collegati alla documentazione di spese effettivamente sostenute.

Al riguardo, per quanto talvolta si faccia impropria confusione, l’art. 17, comma 4, non deroga al comma 3. I rimborsi spese a fronte di autocertificazione, infatti, non sono rimborsi spese forfetari, bensì rimborsi di spese pur sempre effettive anche se non documentate, poiché rimborsate sulla base di un’autocertificazione (rilevante anche sotto il profilo della responsabilità penale) da parte del volontario che le abbia sostenute. L’art. 17, comma 4, pertanto, mira a semplificare il rimborso spese (quando queste spese siano esigue) e non già a derogare alla regola della sola rimborsabilità delle spese effettive. Peraltro, l’art. 17, comma 4, può trovare applicazione solo per rimborsi modesti, che non superino i 10 euro al giorno e i 150 euro mensili, e solo a fronte di una preventiva regolamentazione da parte dell’organo sociale competente dell’ente che intenda effettuare rimborsi spese mediante questa modalità semplificata. Ed in ogni caso non si applica alle attività di volontariato aventi ad oggetto la donazione di sangue e di organi.

Fatte salve alcune eccezioni, “la qualità di volontario è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto di lavoro retribuito con l’ente di cui il volontario è socio o associato o tramite il quale svolge la propria attività volontaria” (art. 17, comma 5, CTS). Al riguardo, il Ministero del lavoro nella nota n. 34/4011 del 10/3/2022 ha chiarito che questa norma non impedisce che una persona che lavori per un ente possa legittimamente svolgere attività di volontariato in un altro ente, giuridicamente distinto benché collegato col primo, come avviene nel caso in cui entrambi gli enti appartengano, quali comitati regionali, ad una medesima rete associativa.

Non è volontario, tuttavia, chi occasionalmente coadiuva gli organi sociali nello svolgimento delle loro funzioni (art. 17, comma 6, CTS). Ne discende che anche chi lavora per un ente può prestare questa specifica attività in forma gratuita.

Il volontario non necessariamente deve essere associato dell’ETS mediante il quale svolge la propria attività. A tal riguardo possono in generale configurarsi:

• volontari associati;
• volontari non associati;
• associati non volontari.

Non tutti gli ETS, peraltro, sono obbligati ad avvalersi di volontari. Tra gli ETS, soltanto le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, di cui alle sezioni a) e b) del RUNTS, hanno un onere in tale senso (dovendosi avvalere prevalentemente di volontari associati nello svolgimento delle loro attività).

Il fatto di avvalersi di volontari determina a carico degli enti del terzo settore alcuni obblighi specifici.

Gli ETS devono innanzitutto tenere un registro di tutti coloro che svolgano per loro tramite attività di volontariato in modo non occasionale (art. 17, comma 1, CTS). Il Codice non chiarisce cosa debba intendersi per svolgimento “non occasionale” di attività di volontariato. Il consiglio che si può dare agli enti è, nel dubbio, di iscrivere tutti i volontari, salvo coloro che non si abbia la possibilità di iscrivere prima (ad es. perché si presentano per la prima volta ad un certo evento). D’altra parte, la non occasionalità è dettata al solo fine di escludere che un ETS possa essere ritenuto responsabile per il fatto di non aver registrato un volontario, ma non ha effetti su altre questioni, come ad esempio l’obbligo di assicurazione dei volontari, che riguarda sia volontari occasionali che volontari non occasionali, a prescindere che siano registrati o meno. L’iscrizione, del resto, non preclude la successiva cancellazione (anche al fine di ridurre l’onere assicurativo). Naturalmente, andrà cancellato dal registro quel volontario che abbia eventualmente mutato il titolo del proprio rapporto con l’ETS, divenendo lavoratore di quest’ultimo. Ma andrà anche cancellato quel volontario che più attività non svolga o di cui si siano perse definitivamente le tracce, essendo prevedibile che più non la svolgerà, e ciò soprattutto negli enti come ODV e APS, in cui il rapporto tra volontari e lavoratori (subordinati e parasubordinati) costituisce un elemento di qualificazione del modello organizzativo. Il d.m. 6 ottobre 2021 (art. 3, comma 1) consente peraltro agli ETS di istituire un’apposita sezione del registro dei volontari dedicata ai volontari occasionali: l’utilità sta nel fatto di poter evitare di raccogliere documentazione alternativa, a fini assicurativi, sui volontari occasionali.

Il d.m. 6 ottobre 2021 (all’art. 3) ha stabilito requisiti e modalità di tenuta del registro dei volontari.

Il registro, prima di essere posto in uso, deve essere numerato progressivamente in ogni pagina e bollato in ogni foglio da un notaio o da un pubblico ufficiale a ciò abilitato, che dichiara nell’ultima pagina il numero dei fogli che lo compongono.

In via alternativa, gli enti possono tenere un registro in formato elettronico e/o telematico purché sia assicurata l’inalterabilità delle scritture e la data in cui esse sono apposte. Questo tipo di registro potrebbe anche appoggiarsi su una piattaforma messa a disposizione da una rete associativa degli enti (ferma restando la responsabilità degli enti per l’aggiornamento del proprio registro).

Quanto ai contenuti, per ciascun volontario devono essere indicati il codice fiscale oppure in alternativa generalità, luogo e data di nascita; residenza o domicilio; data di inizio e di cessazione dell’attività che coincidono con data di iscrizione e di cancellazione dal registro stesso. Questi dati devono essere comunicati all’impresa di assicurazione con la quale vengono stipulate le polizze, secondo modalità appositamente concordate tra le parti.

L’art. 18, comma 1, CTS, infatti, contempla un obbligo generalizzato a carico degli ETS di assicurare i volontari di cui si avvalgono (a prescindere se occasionali o non occasionali, correttamente registrati o indebitamente non registrati) contro certi rischi (infortuni e malattie connessi allo svolgimento dell’attività di volontariato, nonché responsabilità civile verso i terzi).

In attuazione del secondo comma dell’art. 18 CTS, il già menzionato d.m. 6 ottobre 2021 (all’art. 2) individua meccanismi assicurativi semplificati, di natura collettiva o numerica. Si prevede quanto segue:

• le polizze assicurative sono stipulate in forma collettiva o in forma numerica dagli ETS, anche per il tramite delle reti associative cui aderiscono;
• le polizze assicurative sono predisposte dalle imprese assicurative in modo da garantire la massima trasparenza delle condizioni e l’assenza di discriminazioni nell’accesso dei volontari alla tutela assicurativa;
• le polizze assicurative determinano, in forza di un unico vincolo contrattuale, una molteplicità di rapporti assicurativi riguardanti una pluralità di soggetti assicurati, determinati o determinabili, con riferimento al registro dei volontari e alla documentazione relativa ai volontari occasionali (ove non registrati);
• le polizze assicurative di cui ai commi precedenti garantiscono tutti coloro che prestano attività di volontariato in modo non occasionale per il tramite di un ETS, sulla base delle risultanze del registro alla data di stipulazione delle polizze, coloro che vengono iscritti al suddetto registro in data successiva, nonché i volontari che prestano attività in modo occasionale, anche sulla base di polizze stipulate in forma numerica;
• per i soggetti che prestano attività volontaria in modo non occasionale e che sono di conseguenza iscritti nel registro in data successiva a quella di stipulazione delle polizze, le garanzie assicurative decorrono dalle ore 24,00 del giorno di iscrizione nel registro. Qualora tali soggetti cessino di prestare la loro attività volontaria, con conseguente cancellazione dal registro, le garanzie assicurative perdono efficacia dalle ore 24,00 del giorno della cancellazione;
• gli ETS che si avvalgono di volontari occasionali, anche in caso di eventi o manifestazioni, stipulano apposite polizze la cui efficacia cessa alle ore 24,00 dell’ultimo giorno di servizio, che deve essere espressamente indicato nella polizza.